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    社會治理背景下對懷化市“三無60”人員的服務策略分析

    2019-04-16 09:28:27

      摘要:老年人口中存在著一類特殊的群體,他們無勞動能力,無生活來源,無法定贍養義務人且年齡在60歲以上,我們稱之為“三無60”人員,通過調查、訪談及資料收集,分析研究了懷化市“三無60”人員的基本生活現狀及需求,并在了解懷化市政府針對養老服務出臺的政策以及具體實施情況下,討論分析目前針對研究對象所采取策略的成功與不足之處,進而根據實際情況在思想觀念、服務內容和機制體制等方面做出改善,形成有效的服務的策略。

    關鍵詞:社會治理,“三無60”人員,社會組織,養老服務

    本文《南方論刊》雜志整理。

    一、懷化市“三無60”人員的基本情況

    據懷化市民政局社會事務科2015年12月統計數據,懷化市常住人口總數497.1萬人,其中60歲以上的老年人為87.9萬人;根據聯合國最近的老齡化計算標準,懷化市目前65歲以上老年人口占總人口數的12.5%,遠遠大于國際上7%的比例,老齡化問題帶給家庭和社會的壓力都是不容輕視的。其中數據顯示,懷化市的“三無60”人員目前有0.45萬人,在國家政策支持和懷化市民政“五大民生幸福工程”之一的“養老服務”工程的配合下,關注“三無60”人員是懷化市實施“養老服務”工程的重要任務之一。

    目前,根據調查了解到懷化市“三無60”人員選擇的供養方式,除了集中供養以外,還存在有自養和分散供養這兩種形式。自養就是通過盡可能地勞動、鄰里守望、社會救助和往年的積蓄來維持基本的日常生活。分散供養是指可以接受“五保”服務的老人選擇在家的形式進行生活。而集中供養,則是指被納入五保供養范圍的老人選擇在敬老院、五保供養中心等地集中生活。盡管不同的供養方式會帶來不同利弊,但是對比三者,集中考慮到的是“三無60”人員的基本保障、生活要求以及精神需求上的滿足。

    (一)食宿以及經濟狀況

    通過訪談發現,不管是選擇哪種供養形式的“三無60”人員在日常的伙食方面并沒有特別大的要求,生活消費所需的費用,大部分都是依賴政府的補貼和救助。尤其是選擇自養和分散供養的老人來說,他們會因為自身經濟狀況的因素在食宿方面更加拮據。而選擇集中供養的老人來說,雖然供養中心提供的食宿已經讓他們很滿足了,但是也有個別訪談對象說日常的食宿都是統一安排的,會不好意思去提相關的意見和需求。比如一天只準備兩頓飯,用餐時間間隔較長等問題,因為他們會覺得自己沒付出什么就能夠接受到基本照顧已經很感謝了,沒有資格和能力再去因為自己的原因而去要求個別對待。其次,通過觀察了解到,敬老院、供養中心等集中供養地會在某些接受檢查的時刻對老人做出規章制度要求,比如房間內不允許亂掛毛巾、保證內務的整齊擺放等。雖然這些要求是為老人營造更好的居住環境,但是這些規則的制定是否聽取了老人的意見或者是否符合老人的生活習慣還需進一步討論。

    (二)健康以及醫療狀況

    因為年老病衰,所以老年人對健康醫療方面比較重視,因此通過訪談了解到老年人均有定期購買醫療保險,這一舉措較好地提高了老人在生病時能夠及時且安心就醫的比率,另外在資助參合參保方面,政府也采取對“三無”人員予以全額資助的措施,包括門診醫療和特殊慢性病門診醫療的救助上也能夠有相應的報銷及補貼。對于患有嚴重疾病和殘疾的老人而言,他們最大的需求就是能夠得到及時的護理,而其他“三無”老人表示雖然沒有什么特別嚴重的疾病,但是或多或少地患有腰痛、風濕病等日積月累的慢性病,但在平時很少會進行定期的健康狀況檢查。選擇自養及分散供養的“三無”老人更是很少會主動去醫院進行檢查,一方面是由于經濟的壓力,另一方面也沒有可以陪護的人員可以提供幫助。老有所依、老有所養這兩個方面的需求及問題對服務“三無60”人員來說占據了最重要的部分。

    (三)精神生活狀況

    對于“三無60”人員而言,他們的日常生活中擁有較為充足的閑暇時間,但是看電視成為他們最大的消遣方式,而且出門少,由此可見他們的健身意識和自我保健意識并不強,同時也缺乏主動與人進行溝通的能力,從而導致活動室或者部分健身設施基本處于閑置的狀態。其次,生理的老化及特殊性限制了“三無60”人員的活動。而他們所在的支持系統,比如供養地、社區等也幾乎沒有為他們組織過文化活動,除了一些特殊的節日(比如重陽節),有學生或者志愿者自愿過來給他們開展活動外,很少有接觸到新事物的途徑,所以,有將近一半的被訪談人員表示常感到孤獨。雖然他們的精神生活很薄弱,但是他們想要豐富精神生活的意識卻很強,只是不知道如何以及向誰表達相關的訴求。

    二、懷化市對“三無60”人員提供服務的現狀分析

    (一)懷化市政府對“三無60”人員的治理策略

    懷化市養老服務體系建設的首要原則就是突出兜底保障。所以政府主要通過政策性的補貼或者選擇購買服務的方法,提供對五保、三無及經濟拮據的高齡、獨居、空巢等特殊困難的老年人在基本生活、精神文化、健康醫療和社會保障等方面的養老需求。其次,憑借政府的積極引導、社區責任劃分來推動養老服務達到適度普惠型的要求,逐漸促使養老服務由兜底保障型轉變為適度普惠型,從而進一步建設和完善社區日間照料中心和供養中心的服務,彌補“三無60”人員的支持系統。由此可見,只有在一定程度上依托于政策的實施才保證了“三無60”人員的基本生活,但是由于政府的可支配性資金有限,導致用于養老服務的撥款相對較為拮據。所以為不斷豐富養老服務的發展,懷化市也考慮到養老服務具有事業及產業這兩者的雙重性質,帶頭鼓勵和支撐有效的社會力量參與到養老服務的過程中,從而使得以神鶴老年公寓為代表的醫養融合機構和以晉源老年公寓為代表的公辦民營機構成為新生力量,但同時也正因為這兩者在為發揮其社會效益的同時希望提高對經濟發展的貢獻從而使得“三無60”人員只能邊緣受益,從而形成較大的反差。

    (二)社會組織對“三無60”人員實施的社會化服務

    目前由懷化市的社會力量興辦的養老機構僅有7家,通過了解發現沒有單獨針對“三無60”人員的服務項目,在日常生活的服務過程中為“三無”老人提供的基本生活類服務也局限于送糧油上門、家政等的形式。但是從老年人的生理特征和心理特征中我們可以看出,老年人對晚年的生活需求有所減少,“三無60”人員更需要得到細致的照顧,由于其“三無”的特殊性使得他們在社會性的需求上重新出現新的特征,因為擔心會成為社會的“拖油瓶”,所以會更為關注自己力所能及的事情,期望不會被社會忽略和淘汰。從而在這個過程中,社會組織憑借專業的手法,深入了解,通過開展小組及社區活動,促進“三無”老人的自我實現,提升其在社會中的存在感,重點在推進滿足老人的精神心理需求以外,強調保障老年人的權利。但在政府扶持力度的有限的情況下,養老服務的壓力本就日益顯著,社會組織在進一步為“三無60”人員提供更為全面的社會化服務的同時檢驗出了養老服務在人力以及資源、資金等方面還存在有很大的缺口。

    三、懷化市“三無60”人員服務存在的問題

    (一)養老服務體系中缺少對“三無60”人員的關懷

    懷化市對于養老問題的改善主要是希望建成以居家養老為基本、社區為平臺、服務機構為輔助的,功能全面、規模適度、惠及城鄉的服務體系。但對于像“三無60”這一類的特殊困難人員則缺乏單獨的服務要求及規則。并且政府會傾向于關注集中供養的“三無”老人,而往往選擇自養或分散供養的人員服務范圍僅僅局限于提供日常生活的照料。不管是統一管理的集中供養還是選擇自養或分散供養的“三無60”人員中,在安全監護、文化娛樂方面的服務少有涉及,更加使得針對“三無60”人員養老服務的個性化需求難以得到滿足。

    (二)“三無60”人員尋求服務的意識不夠

    “三無60”人員被定義為無生活來源,無勞動能力,無法定贍養義務人的群體。他們一般文化水平較低,在參加社會勞動上沒有優勢,最重要的是在基本的生活方面也需要依賴政府的救助和扶持。因此,在很大程度上他們會認為自己不僅沒有能力去解決好自身的基本生活問題,而且還需要麻煩別人花費時間和精力照顧自己,所以就會產生沒有資格去獲得相應的支持和沒有理由去提出自己的需求,在這個過程中他們擔心和憂慮的情緒會占據較大的比重,從而產生抵觸的心理,不愿意主動尋求服務。

    (三)專業化服務程度不高

    在提倡社會治理的背景下,懷化市社會組織的發展依舊處于起步階段,所以需求服務提供的方式比較簡單、粗放。即使是針對居住安全、健康狀況、生活難題等日常服務的供給也缺乏對“三無60”人員的針對性,從而使得他們個性化的需求未能得到較好地滿足,因此出現服務的效果大打折扣的現象,而往往具有針對性的專業服務其效果會更直接讓“三無60”人員受益。此外,最重要的是在這個過程中人們難免會因為“三無60”人員是社會弱勢群體從而帶有“他們很可憐”、“沒有生活的質量”等的有色眼鏡去看待他們,以至于在服務過程中也容易把他們放在被動的地位,而忽視了正因為他們的特殊但同時擁有的自主意識和自我治愈能力。

    (四)社會治理創新水平不高

    社會治理創新突出的是憑借雙向互動、多主體參與的思路,對于有關民生的社會需求進行建設,強調在治理過程中以社會各主體以分工合作、共同探討的方式對出現的社會問題和社會矛盾進行解決。所以社會治理創新除了政策的改變和扶持,更重要的是將這種方式在執行的過程中得到體現,而很顯然政府的官員意識并沒有隨之得到改變,依舊停留在單向傳達的過程中,引導社會力量介入社會化服務的形式較為單一,對社會組織的支持也停留在表面,從而使得社會組織的發育不夠,限制了其社會認可度的提升。

    四、懷化市“三無60”人員服務策略的優化

    (一)重視養老服務中對“三無60”人員的關懷

    不同社會群體擁有不同的特點,在重視養老服務的同時,更應該根據實際情況調整相關內容及采取個性化、精細化的措施。“三無60”人員是生活在貧困線以下的特殊群體,單獨憑借他們自己的力量是不可能實現“老有所養,老有所醫,老有所學,老有所為,老有所樂”的,而因為他們的生活處于貧困線以下,所以同時也是精準扶貧的重點關注對象。因此,應該提升“三無60”人員在懷化市養老服務體系中的關懷比重,采取主動的形式,拓寬關懷的內容,提升保障標準,在著眼于最基本的日常需求之外,進一步重視他們社會化的需求。

    (二)促進觀念的轉變,提高服務有效性

    一方面是針對“三無60”人員而言,盡管存在有為他們提供服務和幫助的途徑,但是由于他們處于相對弱勢的地位,所以害怕麻煩別人、繁瑣的申請程序以及長期對官員的陌生會打擊到他們尋求服務的積極性。另外一方面,“三無60”人員并非一無是處,正因為自身的不足才更加磨煉出了他們追求生活的意志,因此在服務過程中應該要摘掉“有色眼鏡”去看待他們。除了可以通過擴大宣傳和引導的方式為他們營造平等的氛圍,還可以加強對他們進行心理輔導,從而培育他們主動尋求服務的意識,也就使得問題反饋及實施措施的準確度得到提升。

    (三)提升社會組織服務專業化水平

    1.完善多元化需求供給。社會組織提供服務的質量和能力在很大程度上而言直接由其專業的水平決定,所以首先需要重視的就是依靠創建完善的服務培訓機制,提高社會組織完成公共服務任務的能力。同時鼓勵加強與企業的合作,設立雷鋒超市、便利店等,發展購物、餐飲、家政等服務滿足“三無60”人員的生活需求。而“三無60”人員作為老年群體中的特殊人群,社會組織可以通過建檔和與“三無60”人員簽約的形式,準確定位他們的需求,再通過整合、責任劃分到個人或組織進一步制定面向他們的個性需求提供多元化的服務的行動方案,通過加強實踐探索,推進本土化的服務。

    2.擴大服務資金的來源。很明顯的是“三無60”人員缺乏經濟資源方面的支持,主要依靠于政府的救助,服務的提供也主要依賴于政府購買的公共服務,而單憑政府的資金支持始終是有限的,所以社會組織應該發揮其鏈接資源的能力,通過與基金會合作的方式,擴大社會關注的力度,獲取資金保障。除此之外,社會組織可以通過與企業合作開展公益活動獲得募捐資金。同時,可以嘗試建立社會組織機構的品牌效益,充分利用公益日、公益眾籌平臺等新途徑籌集社會資金。并且可以鼓勵其他健康老年人成立養老志愿者隊伍參與到服務工作中來,擴大社會組織可利用的人力資本。

    (四)創新社會服務提供體系,強化治理

    1.促進政府與社會組織的關系建構。社會組織發展及運作的協調在目前還主要是依托于政府的行政部門來管理,而缺乏自我運行和自我管理的依據又是當前社會組織發展的瓶頸。只有通過劃分社會組織與政府兩大主體之間的責任,明確完善各自分工管理的機制,才能促進兩者的良性運行。但如果只是要求轉變已有的管制思想,卻不能發揮正向激勵和鼓舞的作用,社會組織與政府之間平等的關系也難以得到改善。此外,社會組織在提供服務的過程中避免不了復雜的行政程序,將社會組織進行獨立監管,才能達到兩者相互信任的狀態,進而發揮治理創新的潛在動力。

    2.確保服務監督體制的落實。社會服務資源的流失一部分原因就來自于社會組織的公信度較低,政府也缺乏對其的責任監督制度。加強治理的源頭保障就是不僅要做到設置各項基本防線,更要主動接受問責、履行承諾,向公眾保持透明度,形成資金收支的規范化、制度化,定期向社會公眾公示“三無60”人員資金的使用情況。并在“互聯網+監督模式”的新時代背景下,主導全民監督的方法并把新聞媒體和社會公眾的力量結合起來,時刻關注相關的動態及資訊,形成人人可監督、人人要監督的氛圍。

    五、結語

    “三無60”人員是無生活來源,無勞動能力和無法定撫養贍養義務人,是生活在貧困線以下的群體,從這個層面上而言,他們成為目前精準扶貧背景下的重點關注對象。而在社會治理創新的過程中,構建和諧社會的重要組成部分就包括了政府職能的轉變,而在這個過程中社會組織由于其貼近民生的基層性質扮演著不可多得的角色。懷化市老年人口比重大,老齡化問題突出,城鎮“三無60”人員數目又多,在目前公辦機構養老資源不足、壓力大、政府資金供給不足的情況下,“三無”老人的幸福指數并不高。所以通過研究懷化市“三無60人員”的生存狀況和需求,針對已有研究和實踐的不足提出研究問題和研究假設,并圍繞問題的解決,提供可實施的建議對整合社會資源,將社會工作參與到民生問題與社會治理工作落到實地,并推進懷化市社會服務發展具有重要意義。

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    社會治理背景下對懷化市“三無60”人員的服務策略分析

    期刊名稱:南方論刊
    主管單位:茂名市社會科學界聯合會
    主辦單位:茂名市社會科學界聯合會

    國際刊號:ISSN 1004—1133
    國內刊號:CN 44—1296/C

    刊期:月刊
    開本:大16開
    語種:中文
    發行范圍:國內外公開發行
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